卷三·吏政·吏治上第二十八

　　地方之治乱，视官吏之贤否为转移；朝廷求治，亦视用人何如耳。一县得人则一县治，一郡得人则一郡治，一省得人则一省治，天下得人则天下治。中枢之与督、抚，朝廷之腹心，官守之师帅，操用人行政之大权者也。夫国家设官，本以为民。其与民最亲，而贤否得失之间，动关国家之治乱者，尤在州、县。何则？天下者，州、县之所积也，内而六部，外而两司、道、府诸官，皆考察此州、县者耳。伊古以来，未有民不聊生，而国家可以称治者；亦未有牧令非人，而疆臣、政府可以坐致太平者。独奈何进身之始，科甲、保举、捐纳既已不一其途，而吏部铨选之章，率范之于掣签按轮之中，而不复问其人之贤否。及选补得缺，则需次日久，负债累累，廉俸不足以养其身家，黜陟不足以励其志气。不肖者恣睢暴戾，如蛇蝎，如虎狼。即上司风闻参撤，而乡里小民之死者已不可复生，断者已不可复续矣。

　　间有廉能之吏，一意兴利除弊，教养斯民，而知府之意见不同也，司道之威严可畏也，上官掎之，同寅笑之，众庶疑之，必溃其成而后已。故今之巧宦，莫妙于阳避处分而阴济奸贪，一事不为而无恶不作。上朘国计，下剥民生，但能博上宪之欢心，得同官之要誉，则天变不足畏，人言不足恤，君恩不足念，民怨不足忧。作官十年而家富身肥，囊橐累累然数十万金在握矣。于是而上司荐之曰干员，同僚推之曰能吏，小民之受其鱼肉者，虽痛心疾首，箝口侧目，而无如何也。噫！上下之间相蒙相遁至于如此，而犹日日言自治，是犹南辕而北其辙也，其必无成也决矣。

　　况上之任人也不专，用人也既不尽其才，又不问其能否。陆路之将可改水师，水师之将可调陆路；刑部之员可调工部，兵部之员可调吏部。强以所不能，而不专任其所以能，岂果有兼人之资，无事不精，故能随事胜任耶？正虑其所谓无不能者，乃竟无一能耳。徒伴食贻讥，一任颠倒于胥吏之手，为可叹也。溯唐、虞之世，设官分职，各有专司，不相兼统，如契为司徒、皋陶为司寇、伯夷作秩宗、夔典乐之类，皆以其所优为者任之。未闻以敷教之事强皋陶，以刑名之事强伯夷，以典礼之事强夔也。是以百职庶司，皆能各称其职。

　　今泰西各国用人行政亦如是，其户部人员不能调刑部，陆路人员不能调水师。学古入官，量才授职，自何部何署出身，日久升迁，终于此部之首领而已。爵可崇，俸可增，而官不迁移，故职既专而事无旷废，任愈久而识更精深。富强之原，实基于此。查户部之外有农部，专考树艺之经；工部之外有商部，专讲贸易之道；兵部之外有邮政部，专管驿递之往来。外部即我之译署，内部即我之吏部，独无礼部之设，亦无铨选之条。百僚升降权归议院。用土人或久居其地者为官，无本省回避之例。盖既洞悉其风土人情，自易收驾轻就熟之效。​（汉、宋用土人多名臣。且汉制，乡有三老掌教化，有啬夫职听讼、收赋税，有游徼循禁盗贼，与今日泰西政治相仿。所谓盛世小官多、衰世大官多也。今州、县若佣田者，然其地肥饶，上司不使久擅其利；其地瘠薄，则亟亟求去。故贤者莫能有所施设，而不肖者惟饱其私囊。官与民瘼不相习，势涣情离，一旦有急，各不相顾，何能自立？故拟变回避而用土著，变铨选而用公举，变部议而设议院）

　　听讼之事，派以陪审，而肆威作福之弊祛；列以见证，而妄指诬陷之弊绝。所谓爵人于朝，与众共之；刑人于市，与众弃之；兼听则明，偏听则暗者，昔闻其语，今见其事。而且俸糈优厚，人无内顾之忧；职任精专，事有难宽之责。君民一体，上下一心，孜孜然日求有益于民，有益于国。否则，议院排之，国君斥之，不能一日居其位。此泰西诸国所以不言吏治，而吏治自蒸蒸日臻于上理者，彼此之情通，声名之念重，而壅蔽之患除也。

　　夫中国自秦、汉以来，以文法治天下，科条非不密也。其奉行而持守之者，非不严且明也。及其既也，适以束缚天下之君子，而便利天下之小人。官司益多，否塞益甚，堂廉益远，积弊益深。欲一扫而空之，诚非开设议院不可。即势殊地限，久而难变，亦当裁汰冗员，酌增廉俸，以渐通其隔阂，而渐化其贪婪。此自治之初基，亦即自强之本计也。夫天下虽大，其州、县不过千余，所属牧令不过千余人。为上者合枢垣、疆帅之才力精神，以慎选之，以严核之。敷奏以言，明试以功，赏必当功，罚必当罪，循名责实，至正大公，则吏治日清，民生日遂，国本日固，国势日强，而何畏乎英、俄？何忧乎船炮？何患乎各国之协以谋我哉？故曰：国以民为本。而致治之道，莫切于亲民之官；生乱之原，莫急于病民之政。所谓天下得人则天下治者，此之谓也。

　　英国授职之官，无论充兵官、议员、刑员，以及内政、外政衙门，大小臣工，皆须在众人前向天发誓，谓以后当忠心为国，笃爱朝廷，身许驰驱，为国家效力。发誓后方能任事。今泰西各国及合众国皆用此例。西俗：国家凡有兵祸，或匪人谋叛，或敌国来攻，朝廷志在安民，兴师戢暴，必令兵官誓众以安民心。其或官民谋逆，则令彼处地方官民皆对天矢誓。其内怍者立时可睹见于颜色。朝廷即知为某也忠，某也奸，某也曲，某也直，有诸中而形诸外，自无所逃遁。然亦有刚愎不仁，强项不驯，不知敬畏帝天，虽有别谋，亦复当众同誓，以为口头言语，无足重轻。此等人为众所不齿，乃桀骜之尤者也。

　　王爵棠星使云：法国政治以大统小，以内控外，体制与中夏略同。州、郡、邑、乡分设专官以理民事，而其权操之于上，咸遵一律，罔或违异。每一干端则设一官，若中国之州、县。凡膺是职者，必考授律例师，凡民间琐案，悉由其剖断。苟有稍涉疑似未臻平允者，则代为申详，上宪据法研鞫，俾成信谳。各乡、镇则另设甘门一员，如中国巡检之类。凡其所设各署，俱有专职，从不兼摄数事。大抵理地方民情者，统称刑讼衙门。而官有崇卑，如州、县、乡、镇等官，其小者也，其上则有大衙门二十七所。如有事控于地方官，悬案不断或剖断不公，俱可复控诸所辖上司，遍历二十七所而后止。然此尚系琐细案件也。若值重大之事，其上另有专断之官，其职分约同中国按察使。各府中均设是署一所，凡有冤抑，听其赴诉，每年四期，每三月一集，开堂会鞫。并许被控者自选秉公耆老十有二人，届时质证剖理，惟毋得徇私偏袒。然后鞫者听两造之辞，以辨直枉，舍寡从众，期无诬屈，以为惩劝。其追理商民公私逋负，则有钱债衙门。其官由州、县百姓公举，三年一任，期满再举。但推选虽由民庶，而俞允仍归国主。凡乡民因索逋涉讼者，其数在一千五百福兰以下，即由州、县上司判决；若一千五百福兰以上之案，乃控于钱债衙门，为之比追。每府皆有驻防水陆兵丁，苟有犯案，统归所主办理。至于巴黎所有衙署，不可胜数，凡国中官吏所断一切词讼，均必上闻。其有悬拟未决者，亦皆关白以定是非。其中办事人员，均系著名律师。除上、下议院外，有参赞机密大臣，有执国政大臣，有总理度支者，有专司出纳者，有主军旅者，有榷税饷者，有专理户婚、田土事者，有专理商贾事者，有治盗贼、斗殴事者，有治列邦事者，有管属国、地方事者。观其分职建官，颇能尊卑相御，内外相维，无畸重畸轻之患。其为部十二：曰内部，总理庶政，兼摄群司，职同中国之首辅，本国事件咸听裁决。曰户部，专司出纳，国中一切财赋税饷，皆其主持。曰商部，管通商事务。曰农部，管民间一切种植。曰工部，凡军械、火药、修治、建筑，皆其经理。曰文部，掌管学校。曰兵部，主治军旅，凡调遣一切，皆其主政。曰海部，修战舰、治水师。曰藩部，管理各处属地。曰刑部，主持律例，兼理教案。曰创例院，筹议军饷，增改律法，皆其专政。以上皆以勋爵大员为之。国有大政，国主与此数人谋之，有机要事，皆得参谋议。同治十一年，国会别设军机一职，由上、下议院公举二十八人，伯理玺天德亦简派十五人。凡下诏谕、上笺奏，皆由此四十三人管理。据其报册，每年建官计文员约二十万人，可谓繁矣。欧洲各国度支往往出多入寡，皆因设官繁密、事不兼摄之故，而又给禄丰盈，食浮于人，以致经费常患不足。然秩虽崇而事克举，国中大、小臣工，无不守法尚廉、不懈厥职。其在官者皆民之望，即贵至执政大臣，抑且以民之可否为去留。又其榷征税饷具有常度，涓滴必归公款，不得朘民为生。其所谓库臣者，不过综厥大纲而已。其所谓理财者，不过司出纳、掌簿录而已。而所谓因循蒙蔽，侵冒剥蚀，干没克扣之弊，彼反无之。凡泰西各国大都如此，此可以想其立法之善矣。

　　按泰西民主之国，君民共主之国，各部长归宰相自择其人。如宰相一换，而各部长虽才德素优，与宰相不情投意合者，亦必解组赋闲。我国家时艰孔亟，万难苟且姑安，急欲补救，量为变通。惟恐为不洞识时务或未经历练者所误，而反归咎于变法之人，故前篇有拟请朝廷简派亲王、贝勒游历一说。今时不可缓，亟宜简派亲信之王公大臣（能通西国言语文字者更妙）随带翻译，游历各国。丰其经费，宽其岁月，考究各国水陆军事、炮台、战舰、学校、商务、刑律。如有才德兼优之老臣宿将，当奏请朝廷，重聘回国，以其所长，分派各部佐理。​（查美国尚无侵占我国之地，似宜聘美国退位之总统若干年当我国之首相，并与首相选文部、兵部、外部、工部、商部、农部、刑部各一人，分派各部佐理，庶免用非所长，为外人所欺。中国积弊，大抵所学非所用，现在专门之学未兴，人才未出，臬司不知律，藩司不识算，日行公事全恃幕友、书吏，往往为人所愚。亟宜设课吏馆，内而翰林及候选司员，外而候补府县佐杂，皆须由课吏馆考取执照，方能委署补缺。凡系中外交涉之官，无论大小，须晓西人言语文字）非但不为属吏所欺朦，亦当为外人敬服。是则变法自强，无不得心应手矣！