卷三·吏政·吏治下第二十九

　　上篇论州、县为亲民之官，而贤否得失关乎国家治乱。然督、抚为朝廷之腹心，宫守之师帅，统属之贤否，全在督、抚公正廉明，平日留心察视，不为人所蒙蔽，然后能甄别确当。一有偏私，则所贤、所否者皆不当矣。一省之司、道，佐督、抚以出治者也，而用人理财尤为藩司之专责。藩司之贤否得失，督、抚居其半。若督、抚大公无我，严加举劾，朝廷察其好恶以定黜陟，人皆有自爱之心，敢不称其职守乎？首府者，又督、抚、两司所寄为耳目，而藉以进退州、县，其责亦綦重矣。自有以人地相宜之条量移州、县，而后各省为人择地者十之八九，为地择人者十无二三。以尔车来，以我贿迁，驾庸竞进，以事贪婪，孰能尽心于民事哉！而以民事为事者，又每拙于逢迎，故黜陟不公，则奔竞不息，源浊而流清，未之或有也。守牧有表率之责，大省不过十数州、郡，以督、抚、司、道之长才，鉴别十数员知府、直州之贤否何难？大郡不过十数州、县，小郡亦不过数州、县，以本管知府就近察数州、县之贤否何难？

　　愚以为甄别府、厅、州、县，必须分别等差。平素具有灼见真知，临时乃能因材器使，所谓可小知不可大受，可大受不可小知也。其未试与已试而不堪用者为一等；廉明诚静，有守有为，足以胜任地方者为一等；贤能出众，著有劳绩，可理冲繁之地者为一等；复将通省、府、厅、州、县，查明肥瘠难易，一一分别注明，择其清正勤能、尽心民事者，选以优缺，俾知瘠区不可规避，美缺不待钻营，则朴实者安分，而贤能者竞奋。吏治转移或在于此。要之州、县为亲民之官，与州、县切近而实临其上者，是为知府。州、县之功过，知府得以详之，司、道、督、抚而察其可否，以定其优劣。上之视知府重，则知府自视亦不轻，使州、县有所敬畏，而不敢不为好官。所谓一县得人则一县治，一郡得人则一郡治也。至于关差、厘局每一缺岀，百计营谋，幸进之徒往往有三五年不更替者。否则交卸彼局，而又接管此局。托词事关重大，非资熟手不能胜任，其实无地方之责，不过收支银钱耳，一谨愿之吏已足为之。乃有徇情市恩，不畏物议，巧者获利，拙者向隅，以致关税、厘金日形短绌，己则饱填欲壑，惟利是图。若以治地方，宰百姓，安望其为廉吏乎？黜贪崇廉，任贤而斥不肖，是又在督、抚破除情面，一秉至公也。或云：朝廷下诏求贤，十数年来各督、抚所举皆门生故吏及业经简在帝心之臣，无一山林隐逸之士，负奇才而励品行，尚气节者终不得上进。无廉耻而善于钻营者，竟得保举超升，惟知削下媚上，不问民生休戚，以讳言有事为解事，以苟且了事为能事，因循玩愒，相习成风。​（广东贿赂公行，赌劫之风甚炽。被劫者多不报案，因破案者百不得一，徒耗禀费、差费、勘验夫马费耳。官之为民亦可知已）间有洞识时务、才德兼优者，率皆秉性忠正，不善逢迎，虽欲兴利除弊，往往事多掣肘，不克举行。亦有学西法而图自强者，又苦于不能知人善任、集思广益，多为洋人所愚，安得不为各国所欺侮乎？

　　善夫威公使之言曰：​“今之督、抚如昔日林文忠、曾文正延揽人材，讲求时务，力顾大局者，罕睹其人，类皆暮气太重，拘守成例，非病于才力不足、粉饰因循，即病于瞻徇情面、假公济私。在识见浅陋、不识时务之流，偏听节费以博虚名，虽前任遗政将来大有益于国家，惟阅时未久，尚未见效，乃不顾糜费，率行裁撤，以致功败垂成。继其任者意见各执，重议规复，非独缓不济急，而虚糜反多。有好大喜功、任性妄为者，虽言时务，仅识皮毛，既不知简贤任能，亦不知量材器使，惟采文字虚声，或重师弟年谊，无论能否胜任。一人而兼数事，故其所为皆亏本多而获利少，制造不及外来之精，物价不如外来之廉，而旁观月旦，已属庸中之佼佼矣。甚至以朝廷之爵位，作自己之私情，迎合权奸，毫无气节，意在植私党、饱囊橐，初不知国计民生为何事。论者佥谓：近日宦途风气，每以省事为老成，而甘于因循弛堕；苟勤于厥职，不惮烦劳，类招多事之嫌，执其一节之失，而并没其他事之长，坐令勇于任事者，不若尸位之辈，转足苟安而无恙也。悲夫！人材之绌，岂非由于不能造就人材之过哉！造就人材之权，上在元首，下在枢廷。​（查泰西各国，凡新任宰相视事之始，必自择其平日同志之人升诸朝廷，以为心腹，庶几议事和衷，办事无棘手也。故何律师《新政论议》谓复古之要有七，首择百揆以协同寅。并吏、礼二部而为一，名曰内部，宜添商部、学部、外部，合户、兵、刑、工而为八部。以一人为宰相，而八部之长，使宰相自择其人。夫政者各有专司，不能越俎。政既为某部之政，则官必为某部之官，故升降黜陟必由该部定议，方能允当。繁文末节，治体无关，于有谓之事而加之意，先于无谓之事而省其烦，故拜跪趋跄必概行除免，而杰士始来。故并吏、礼两部而为一，所以专责成而大得士也。商务不兴，则不能与敌国并立，故加立商部。学部不设，则国内无堪用之才，故加立学部。农事不讲，则种植畜牧不旺，故加立农部）

　　今强邻日逼，时事多艰，正宜澄叙官方，安内而后可以攘外，亟当力为整顿，剔弊除奸，为百姓求贤父母，培养元气。督、抚、司、道以民事为重，府、厅、州、县亦罔敢不以民事为重？州、县不称其职，知府揭之于上司；司、道不称其职，督、抚立上弹章；督、抚不称其职，朝廷立予罢斥。整纲饬纪，除恶择贤，则一切病民之政皆不难扫除净尽矣。故正本清源，必自慎用督、抚始。

　　附节录　名贤《奏语》

　　泰西日报尝谓我朝内外臣工，泥古不通今，所学非所用，偏重科甲，上下相蒙，植党营私，卖官鬻爵，不能量材器使，有一人而兼数任者。吏治不讲，流弊其多，惟身家念重，畏难苟安，以聚敛为才能，以废弛为节俭，以因循为镇静，以退缩为慎重，以调停掩饰为熟谙夷情，凡事皆有名无实。所用刑具过于残忍，所学西法亦仅得皮毛，能洞识各国政治得失、盛衰利病者无几。岂非学校未兴，人材不出所致乎？如上无圣明之君，下无忠直之臣，革故鼎新，终难富强，无异土耳其风俗政治委靡不振等语。​（查光绪四年八月十四日英报论土耳其：大、小官员贿赂公行，曲直颠倒，有朝绾符而夕摘印者。苞苴竞进，贿多者得善地，若贫而有才者，终不得预选。土王暨部臣明知，亦拘守成见，委靡不振。谓小亚西亚如此办理，恐难富强。何不通国更张？于是论议纷纷，初则因循推诿，畏难苟安，久则置之不提。盖世官爵裔生长纨绔，未尝出国门一步，如井底蛙，何尝见一善政？民之颠连呼号如无闻见，即亲睹之，而以为于我无涉，欲其保全疆土难矣！今中国弊政亦属如是。将相昏庸，国势危急，更甚于土耳其。文武官皆不由仕学院、武备院岀身，非由科甲，则从捐、纳，或军营保举中来，彼于政治韬略向未讲求等语）

　　噫！此皆道听涂说，未读列朝圣训及名臣奏疏之故。今特敬述一二，为阅洋报而随声附和者览焉。恭读世宗宪皇帝批谕李敏达公雍正二年七月二十五日疏曰：​“封疆大吏关系国家隆替，若得有猷、有为、有守者二十余人，分布寰区之内，俾各莅临民敷宣教化，则天下大治计日可期矣。无如英髦罕觏，即能公之一字，亦不易获。朕只得随材器使，量能授职，徐观后效耳。​”雍正十二年批谕广东总督鄂文恭疏曰：​“身膺封疆要任，当远大是务，不宜见识浅狭。公、私界限只在几微念虑之间，一涉瞻徇，即为负国溺职，重则贻累功名事业，轻亦难免物议于己，毫无裨益。无如烛理不明者比比皆然，每争趋些少光荣，以图目前快志，遂置日后无限悔吝于不计也。​”仰见圣明虚怀集益，洞悉吏治利弊，知人善任，不拘定格，不主故常。

　　又读雍正二年七月二十五日李敏达公一疏，其中论用人之道，保举一端种种流弊，略曰：婪财纳贿，卖官鬻爵，其所恃结纳廷臣，年送规例。故穷奢极欲，毫无忌惮。至所用之人，大抵非门客帮闲，则光棍蠹吏，以至微极贱、寡廉鲜耻之徒，不行夤缘钻刺之路，尚有何事不可为！甚至道、厅与堂官结为兄弟，微员认为假子。是以卖官惟论管钱粮之多寡，以定价值之高低。且题补多系赊账，止须印领一纸，补后方勾通开销，果能照领全楚，则为廉干之员，再有美缺，复又题升。用人如此，凡有才能而顾品行者，不惟无人援引，率皆怀抱羞恶，奉身而退。又谓：用人之道所关甚大，举大吏不徒论其操守，更当考其经猷；不徒贵乎意见之不徇，尤当求其执持之无偏。且封疆重任，有统兵守土之权，若高言淡漠，必致武备不修；有察吏安民之责，倘激扬失当，必致人心不服。即有好官，用非其地，不惟不见其长，而适以彰其短，欲其胜任而愉快也难矣！若人地不相宜，虽清官尚至流弊，况其节操未优者乎？此举大吏之不可不详慎也。至于保举有司，若不考其实验，而但录其才，则轻浮躁率、挪移科敛之弊即出其中。且仅采其声名，粉饰沽誉、钻营欺蔽之端，亦寓其内。惟操守一节，实心为难，然犹照然于人耳目之事，真伪可以立见，止在保举者之公私耳。臣自履任至今，每细心阅历各属员，其庸碌无长、贪劣废弛者，俱不足论。观其颇有声名，素称才能之员，一一考其实迹：有差委奔走之事，则长于办理，而抚字催科无一可取者；有长于吏治，而疏于出纳，以致钱粮亏空者；有利口捷给，论事多中，而于职守事务全无实济者；又有一等巧于钻营，专工窥探上司之性情嗜好，曲意迎合，甚而言动气象无不体贴效法，以求酷肖，遂致彼此投机，一遇保举，舍此而谁？岂知图得保举，则从前之官小而不少露锋芒者，至此得志而本色尽现，此又才用于诈伪，而其患尤烈者也；更有风厉之官不近人情，循良之吏反滋弊窦。凡此数等，皆以才名而多于地方有误。倘保举者仅以才能二字塞责，鲜有不贻害者。臣请嗣后凡保举各官，必令注明所长，不必讳其所短。验过成效，确有实迹，以备简用，必求人、地相宜，方有裨益也。既尽力任事，则非徒承办目下各项案件，遂为称职，当思培植地方元气，作何未雨绸缪？整饬通省属员，作何宽严并济？务期上有益于国计，下有利于民生。凡用人理财，经画久远，化导积习，惩创愚顽，稍为朝廷分劳宣力，方不愧于此心。且身为封疆大吏，必有经文纬武之才，博古通今之识，庶能不动声色，措置咸宜。

　　又鄂文端疏曰：​“窃惟国家政治，只有理财一大事，田赋、兵车、刑名、教化均待理于此财，不得财则诸事不振。故孔子不讳言财，曰：‘有大道本诸絜矩，而财非人不理，人非用不得理。故为政在人，人存政举，归诸一身。’是用人一事，自大吏以至于一命，皆有其责，而一身之分量等级，庶政之兴废优劣，胥视乎此，未可不勤勤加意者也。独是政有缓急难易，人有强柔短长，用违其才，虽能者亦难以自效，虽贤者亦或致误公；用当其才，即中人亦可以有为，即小人亦每能济事。因材、因地、因事、因时，必官无弃人，斯政无废事。朝廷设官分职，原以济事，非为众人藏身地。但能济事，俱属可用，虽小人亦当惜之、教之；但不能济事，俱属无用，即善人亦当移之、置之。忠厚老成而略无材具者，可信而不可用；聪明才智而动出范围者，可用而不可信也。​”又云：​“诸国各种蛮贼凭陵江外，忽出忽没，并无定所，肆其凶残，莫可踪迹，不独劫人烧寨视为泛常，杀兵伤官亦目为故事。而文、武专司，懦者托言羁縻，巧者熟筹利害，纵报知督、抚、提、镇，率皆互相隐讳以为妥协。间有建议征剿者，非以为好事，即指为喜功。此数百年相沿锢习，即近十余年来，亦不无瞻顾者也。​”

　　又史文靖疏曰：​“督、抚为特简之大员，信任专而委畀重，一切兴利除弊、整纲肃纪之事，尤当不避嫌怨，不惮勤劳，不博长厚虚声，不踵因循陋习，事事凛遵训旨，实力奉行。庶几民可以安，吏可以察，政可以举，教可以兴，贪墨知惩，豪强敛迹，盗风止息，国赋阜盈，文武协和，兵民辑睦，方无忝节制之重任，方无负简畀之殊恩。今试问心自揣，果能如此奉行尽善、经理咸宜乎？夫督、抚者，群吏之表率也。政治者，斯民之观化也。若大臣身任封疆，不能使地方日有起色，风俗日见雍熙，其何以膺节钺而无愧乎？故必行之一年，则有一年之成效；行之数载，又有数载之规模。而悠忽从事，苟且自安，皆当深戒也。虽才具或有短长，智虑或有深浅，而有志自励者，无不可学习而至。试观今日督、抚，事事悉能仰遵圣训，而又克尽抚绥封疆之职，其吏治民风实有可观者，非仅行一文、张一示遂可为遵行不怠也，亦非举一吏、劾一官遂可为奉职无欺也。即不然，或奉谕旨勉行数事，畏之天威，矫饰一时者，皆不可为。臣心已殚，臣力已尽也。大凡人臣事君，此心惟知有君，而不知有人，不知有己，斯可以任封疆之重矣。盖心者身之主，此心既肯许国，自然公忠自矢，至诚无欺，不必有意迎合，而办理之事协于至当不易之理，自能上契圣心矣。​”

　　愚按：当时君明臣良，民康物阜，致治之隆，非无故也。何西报尚谓我国君臣偏重科甲，用非所长，因循粉饰，不能虚心讲求吏治耶？然历观古今中外各国，无不有君子、小人。是在朝廷公黜陟，顺民情，无偏无倚，使贤者在位，能者在职，是非黑白不致颠倒混淆，庶几源洁流清，共济时艰也夫！

　　附录　纯常子《吏治论》

　　自三代以后，封达之制废而后有吏治。周官有县正。所谓县者，四百里而已。至汉、唐以来，所谓县者，其大者开方数千里，小者亦不下千里，侈然比于古之大国诸侯。今之知县事者，或起自科目，或出于世家，或由于捐纳、保举。一旦南面临民，责之以治赋税，审刑罚，正士习，除盗贼。凡国家六部之所有事，悉丛于县令之一身，虽有明哲之才，不能为理。且即使一二人能之，而合天下计之，州、县几及二千，安所得二千君人之材，而尽布之繁剧之职？此吏胥之所以必有权，而吏治之所以必不能善也。历史所记循吏，一代仅十数人，多者亦不过数十人。夫汉、唐、宋、明之有天下，久者四百年，促者亦二百余年，而可举之循吏寥寥如此，则民之不被泽而殁世者，可胜叹哉！推其大弊，盖有二端。

　　一者选举之不善也。夫选举之法，以德行者使人自有之，而后举之郡邑。以文艺者使人自学之，而后试之有司。其窃取名誉、侥幸科目者，姑不具论，则论其果以德行举者，虽孝如曾、闵，未必真知国之宪法也。其果以才艺选者，虽文如班、杨，未必能通民之利弊也。秦人以吏为师，盖犹知吏道之别为一门。至汉人动辄曰，以经术饰吏治。夫六经之道，诚无所不赅，而能以之饰吏治者，必深通吏学，而后取六经之理以概量之，岂贸然读数卷不知痛痒之书，而遂以儒吏自名哉？康熙间开捐例，始准捐知县。于时台、谏争之者甚众。虽出自圣明之世，然后世当知不得已之苦衷，未可以为通例也。后魏自太和后，令长用人最杂，至于士流始为之。宋始以文人为县令，甚重其选。今之保举，亦至杂之世也。故保举、捐例之弊，尤不必言。

　　然则欲救此弊将奈何？曰：教人而后用之。此千古不易之法也，今夫一艺之末，使不习之人为之，旁观者无不窃笑。而独至天下之大政，则必使素所不习之人，行素所不知之事，其伥伥然如瞽者之无相，宜矣。又复操至密之条教，而伺乎其后，其心虽不欲怀苟且，不可得也。故必先有学堂而后有人材，有人材而后有政治。理财者通算术，治狱者明律令，诘盗者知警察之戒，治外者习条约之款，夫然后举而措之裕如也。今中国之书院、学塾，固未尝讲政事之学。即所谓习时务者，亦略讲中外大势，操外国言语而已。或则聚既入仕之人，而教之以吏治，其所讲者又不出乎簿书期会之间，虽较胜于无，而获益则未可必也。故不先留意于人材，人材不出于学校，而欲天下吏治之澄清，必无之理，不可得之事也。

　　一者设官之不当也。周官之治天下，至纤至悉。至汉时郡县之制，其乡亭之秩，三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游徼循禁盗贼。是一县而分治之者，不下数十人。至宋、明以来，则一切保正、乡老之职，旷如未有。其所设县丞、主簿者，大抵供知县奔走之役而已。一县之所独尊者，知县一人，恣肆无所惮，而实一无所知。刑名钱谷之事，委之幕友；准驳可否之责，仰之胥吏；僻远之地，则暇若无事；望紧之治，则专以其身服事上官，如此之谓能吏。而上官则有府、有道，有按察、有布政，复有督、抚以临莅之，层累而上至六七级。其所以有事于县者，为善、为恶未易达之朝廷也。故不必专心于所治，而必屈意于所事。欲救其弊，非以一县之职分数官治之不可。

　　闻之美利坚之政，一县之地，治狱者一人，治赋者一人，治杂事者一人。其厅署并在一地，每旦齐集，日中而退。其事至简，其学素习。其有相商之事，每日相见即可论定。抑且学校之事，属之文部；警察之事，别有专司。故县可不劳而理，而民亦无不尽之情。此与汉时三老、啬夫、游徼诸职命意实同，而其制尤善，可为万国之通法者也。

　　自宋以来，帅、仓、漕、宪诸职并为大吏，然比之汉时才有刺史、太守者，其弊实繁，谓宜分每省为数道，每道不过四五郡。知府以上仅有道员，道员之权比于今之巡抚，得专达于朝廷，而凡督、抚、藩、臬之职一概裁革。如此则朝廷之权尊，而下僚之情通，兵制、学校、财赋、刑法诸事，可以混然而齐一，不至各为其风气。此不易之道也。夫人材既岀于学堂，则事皆素习，而幕友、胥吏之弊政可以扫荡无余。一县治以数人，则无繁杂难理之病；长官不过一二，则无趋承不给之虞。然后每乡、每镇皆设一议绅之局，举本地之利弊，详查确论而后达之县令，达之府道，以告于朝廷。朝闻而夕办，而谓民有遗情、地有旷土者，吾不信也。古之治世也，小官多而大官少；后之分职也，小官少而大官多。至于大官既多，而任职者皆不以民事为重，又强其所不学而为之，故二千年来治日少而乱日多，由此故也。吾故举其至正之道，至明之事，以告世之论吏治者。若补苴罅漏，得半失半之说，非吾所学，故不之及。